TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1033/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relaciones laborales con empresas de servicios temporales cuando la entidad pública es usuaria y la regla de vinculación es de empleado público
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO N˚ 1033 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6518
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta
Magistrado ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. Marlides Velásquez Max demandó, a través de apoderada judicial, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Fundación para el Desarrollo Integral Sostenible Energía Vital (en adelante, la Fundación) y a Seguros del Estado S.A., y formuló, entre otras, las siguientes pretensiones[1]: (i) que se declare la existencia de una relación laboral entre el ICBF y Marlides Velásquez Max, y que la Fundación obró como intermediaria entre las dos partes de la relación laboral; (ii) que se proceda a reconocer la indemnización causada por la terminación injustificada de la relación laboral; (iii) que el ICBF y la Fundación respondan, solidariamente, por el pago de: (a) salarios causados entre el 13 de diciembre de 2022 y el 31 de octubre de 2023, (b) cesantías e intereses moratorios sobre éstas, (c) la sanción por el impago de la liquidación definitiva y las otras prestaciones sociales a que haya a lugar; y, (iv) que se condene en extra y ultra petita, en caso de que el juez así lo determine.
2. La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[2]: (i) Marlides Velásquez Max celebró con la Fundación un contrato de trabajo, dentro del contrato marco celebrado entre la Fundación y el ICBF (contrato 322 del 13 de diciembre de 2022); (ii) el contrato tenía como objeto que Marlides Velásquez Max trabajase como madre comunitaria tradicional en la Unidad de Servicio (HCB) de Santa Marta y, en virtud de dicha labor, atendiera y cuidara niñas y niños (hasta de 5 años), de familias en situación de vulnerabilidad; (iii) el contrato inició el 13 de diciembre de 2022 y finalizó el 31 de octubre de 2023; (iv) según la demandante, la labor debía cumplirse de lunes a viernes, entre las 8 de la mañana y las 4 de la tarde, sus actividades debían desarrollarse personalmente y, en contraprestación, la Fundación pagaba la suma de COP $1821.018; (v) la demandante afirma que la Fundación pagó deficitariamente los salarios correspondientes de diciembre de 2022 a mayo 30 de 2023, en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. (vi) sostiene que durante la prestación del servicio la fundación no pagó las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensión, ni consignó las cesantías a favor de Marlides Velásquez Max; y, (vii) la Fundación adquirió la póliza N° 46-44-101011382 con Seguros del Estado S.A., para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas.
3. Manifestación de falta de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. El sistema de reparto asignó el 29 de abril de 2024 al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta el caso[3]. El juez declaró el 28 de enero de 2025 carecer de competencia para conocer el asunto y ordenó remitirlo a los juzgados administrativos. En su opinión[4]: de conformidad con la regla general prevista en el artículo 104 del CPACA, corresponde al juez contencioso-administrativo conocer del presente asunto, dada la imposibilidad de determinar, en esta instancia, la modalidad de vinculación que pretende la actora.
4. Manifestación de falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El sistema de reparto asignó el 12 de marzo de 2025 al Juzgado 011 Administrativo de Santa Marta el caso.[5] El 4 de abril de 2025 el juez declaró carecer de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Su decisión se soportó en los siguientes argumentos[6]: habiendo existido un contrato laboral entre la aquí́ accionante y la Fundación sin ánimo de lucro que también demanda, suscrito en virtud de lo establecido en el Decreto 289 de 2014, tal como lo demuestran los documentos traídos a la contención, surge claro que esta relación y las controversias que surjan es regida por el Código Sustantiva del Trabajo, en consecuencia, sí existe certeza de su vínculo laboral y no es propiamente la de un servidor público.[7] En consecuencia, se declarará la falta de jurisdicción para conocer del asunto, por ende, se plantea el conflicto negativo de competencias.
5. Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta remitió el expediente a la Corte Constitucional el 25 de abril de 2025 y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 13 de mayo de 2025 al despacho ponente. En principio, la sustanciación de este expediente le correspondió a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien concluyó su periodo constitucional el 15 de mayo de 2025. Por tal motivo, el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño fue elegido magistrado por el Senado de la República. Así, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7º del Decreto 1265 de 1970, le corresponde asumir y concluir los trámites de este proceso.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configura un conflicto de jurisdicción
7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en este caso así:
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Presupuesto |
Análisis del caso concreto |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]. |
Se cumple.
El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta, perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, y el Juzgado 011 Administrativo de Santa Marta, en representación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[9]. |
Se cumple.
El conflicto versa sobre el reconocimiento de una relación laboral entre el ICBF y Marlides Velásquez Max, derivada del contrato que celebró ésta con la Fundación para prestar sus servicios como madre comunitaria.
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[10]. |
Se cumple. Cada autoridad expuso las razones por las cuales rechaza la competencia (párrafos 3, 4 y 5). |
Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.
3. Asunto objeto de decisión y metodología
8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de competencia entre jurisdicciones presentados. Para ello, la Sala Plena: (i) reiterará su jurisprudencia en torno a la lectura de las pretensiones para solucionar los conflictos de jurisdicciones; (ii) retomará las reglas de decisión que se han diseñado para fijar la jurisdicción competente en aquellos casos donde se pretende que se declare que existió una relación laboral con una entidad pública, la cual presuntamente fue oculta por medio de un intermediario; y, (iii) resolverá el conflicto en concreto.
3.1. Facultad de la Corte para interpretar las pretensiones de la demanda
9. La Corte ha sostenido de manera reiterada, que su competencia en materia de conflicto de jurisdicciones se limita a determinar cuál es el juez competente para conocer de un asunto, a partir de la lectura preliminar y desprevenida de las pretensiones de la demanda[11]. Esta limitación implica, entonces, que a la Corte no le es permitido interpretar la demanda o adecuarla, así como establecer si la acción que ha elegido el demandante es la adecuada[12], porque estas atribuciones son propias del juez que conoce el proceso, una vez asuma la competencia sobre éste.
3.2. Reglas relativas a las controversias en las que se pretenda declarar la existencia de una relación laboral con entidades públicas presuntamente encubiertas por intermediarios
10. La jurisprudencia de la Corte ha mantenido un criterio uniforme al momento de determinar la jurisdicción competente en (i) aquellos casos donde se discute una relación laboral entre el ICBF y las madres comunitarias, y (ii) aquellos, donde se pretende establecer una relación laboral entre una entidad pública y una persona, en la cual intervienen un tercero.
11. En el Auto A774 de 2025 esta Corte acumuló y resolvió dos conflictos de jurisdicción en donde se planteaba la misma hipótesis fáctica: esto es la contratación de mujeres por parte de la Fundación para el Desarrollo Sostenible para adelantar labores como madres solidarias en el ICBF. En esa ocasión la Corte decidió dirimir el conflicto entre los juzgados administrativos y laborales, declarando que la competencia corresponde al juzgado administrativo.
12. La Regla de decisión que se reiteró en el Auto 774 de 2025 y que se reitera en esta ocasión se refiere a dos puntos: (i) aquellos casos donde se discute una relación laboral entre el ICBF y las madres comunitarias, y (ii) aquellos, donde se pretende establecer una relación laboral entre una entidad pública y una persona, en la cual intervienen un tercero.
13. Sobre el primer punto, se reitera la regla prevista en los autos 054 de 2022 y 2597 de 2023, en donde la Corte Constitucional señaló que la jurisdicción competente, cuando lo pretendido es declarar la existencia de una relación laboral con el ICBF, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
14. Sobre el segundo punto, se reitera la primera regla prevista en el Auto 1416 de 2024 el cual señala que: de conformidad con los numerales 2º y 4° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las demandas en las que se pretenda (i) la declaratoria de existencia de una relación laboral con una entidad pública a la que la parte demandante aduce haberle prestado servicios personales, a través de un vínculo formal con una empresa, sociedad o entidad que presuntamente habría actuado como simple intermediaria, (ii) cuando la regla general de vinculación de la entidad pública sea la de empleado público y (iii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.
3.3. Caso concreto
15. La Sala Plena considera que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda formulada por Marlides Velásquez Max (CJU-6518) contra el ICBF, la Fundación y Seguros del Estado S.A., cuya pretensión principal consiste en la declaratoria de un vínculo laboral entre la demandante y el ICBF. Esta conclusión se soporta en los siguientes elementos.
16. Al leer la pretensión formulada en la demanda, se encuentra preliminarmente que, aunque menciona un pago deficitario de unas acreencias, aparentemente, laborales, no tiene como finalidad cobrar ejecutivamente las obligaciones laborales a cargo de la Fundación; además, se observa que la demanda no busca cuestionar la validez de un acto administrativo que definiera la situación jurídica de la demandante con el ICBF. Por el contrario, el objeto principal de la demanda consiste en: (i) que se declare la existencia de una relación laboral entre el ICBF y Marlides Velásquez Max, y que la Fundación obró como intermediaria entre las dos partes de la relación laboral; (ii) que se proceda a reconocer la indemnización causada por la terminación injustificada de la relación laboral; (iii) que el ICBF y la Fundación respondan, solidariamente, por el pago de: (a) salarios causados entre el 13 de diciembre de 2022 y el 31 de octubre de 2023, (b) cesantías e intereses moratorios sobre éstas, (c) la sanción por el impago de la liquidación definitiva y las otras prestaciones sociales a que haya a lugar; y, (iv) que se condene en extra y ultra petita, en caso de que el juez así lo determine.
17. Esta pretensión implica analizar la naturaleza del ICBF y su regla general de vinculación. De acuerdo con el artículo 19 de la Ley 7 de 1979, el ICBF es un establecimiento público, cuyo objeto es propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos. El ICBF, a su vez, se encuentra adscrito al Departamento Administrativo de Prosperidad Social, conforme con el artículo 1 del Decreto 4156 de 2011.
18. Por otra parte, la regla general de vinculación del ICBF es de empleados públicos. Ello se debe a que, según el artículo 5, inciso 1, del Decreto 3135 de 1968 se consagra que las personas que prestan sus servicios en los establecimientos públicos son empleados públicos, salvo los trabajadores de construcción y sostenimiento de obras públicas, que se vincularán como trabajadores oficiales.
19. Esta vinculación no puede desvirtuarse en principio en el expediente. Podría alegarse que la relación laboral de las madres comunitarias respecto a las administradoras es de naturaleza laboral, conforme los artículos 1 a 4 del Decreto 289 de 2014. Sin embargo, en este caso, la demandante no cuestiona su vínculo con la Fundación, sino que propone que se declare un vínculo directo con el ICBF, que surge gracias a la intermediación de la Fundación, situación que lleva a mantener la presunción de la vinculación por vía del empleado público.
20. Lo anterior lleva a aplicar la primera regla prevista en el Auto 1416 de 2024, la cual remite a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de la vinculación mediante la figura de empleados públicos.
21. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta conocer de la demanda presentada por Marlides Velásquez Max en contra el ICBF, la Fundación y Seguros del Estado S.A., y cuyo objeto es declarar la existencia de una relación laboral entre la demandante y el ICBF, que surgió por intermediación de la Fundación. Por ello, se ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta.
22. Regla de decisión. Se reitera la primera regla prevista en el Auto 1416 de 2024: de conformidad con los numerales 2º y 4° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las demandas en las que se pretenda (i) la declaratoria de existencia de una relación laboral con una entidad pública a la que la parte demandante aduce haberle prestado servicios personales, a través de un vínculo formal con una empresa, sociedad o entidad que presuntamente habría actuado como simple intermediaria, (ii) cuando la regla general de vinculación de la entidad pública sea la de empleado público y (iii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta y el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta, y DECLARAR que el Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta es la autoridad competente para conocer sobre la demanda formulada por Marlides Velásquez Max contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Fundación para el Desarrollo Integral Sostenible Energía Vital y Seguros del Estado S.A.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6518 al Juzgado 011 Administrativo del Circuito de Santa Marta, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Santa Marta.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-6518, archivo DemandayAnexos.pdf, pp. 3 y ss.
[2] Ibid., pp. 1 y s.
[3] Expediente CJU-6518, archivo 03ActaReparto.pdf.
[4] Expediente CJU-6518, archivo 10AutoDeclaraImprocedenteCompetencia.pdf, pp. 2 y s.
[5] Expediente CJU-6518, archivo 002ActaReparto.pdf.
[6] Expediente CJU-6518, archivo 004AutoDeclaracConflicto.pdf.
[7] Ibid. P. 7.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) sólo sea parte una autoridad o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución Política).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Corte Constitucional. Auto 546 de 2023, f.j. 18.
[12] Véase, por ejemplo, Corte Constitucional. Autos 546 y 1250 de 2023, y 556 de 2024.